祁雪瑞
关于土地征收,目前的法律依据主要是2019年第三次修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)。因为此次修订对土地征收制度有较大修改调整,所以配套法律法规也需进一步修改。《土地管理法实施条例(修订草案)》(以下简称《实施条例》)已在2020年初公布征求意见,并计划在年底出台。此次《土地管理法》和《实施条例》的修订,一大主题就是通过缩小征地范围、强化征地前置程序和建立集体建设用地入市制度,达到对土地增值收益的优化分配,向农民和集体的利益倾斜,让农民和集体公平享受改革开放的成果。新《实施条例》出台后,土地征收工作将更加细致规范有序。
新《土地管理法》凸显 征收行为的法治向度
我国实行土地公有制,根据国家建设的需要,农民集体所有土地可以通过征收转换为国家所有土地,过去的制度总体偏重强制,不重视农民的意愿和诉求,补偿偏低且在实际执行中不到位,由此引发的纠纷和冲突不断。新《土地管理法》在规范征收程序、尊重被征收方主体地位、完善补偿项目和合理补偿标准等方面有重大改进。
新《土地管理法》用了七个条款的篇幅规定了土地征收的方向、原则和涉及的主要事项,强调了征地申请审批之前一系列程序和工作的必要性、规范性,凸显了依法行政和执法为民的法治向度。土地征收的规定集中在第五章“建设用地”中的第四十五条到第五十一条,构建了我国土地征收的基本制度。
征收目的是为公共利益的需要
现今,大规模征地、过度征地的时代已经过去,滥用“公共利益”名义征地的现象必须遏制。新《土地管理法》的宗旨是尽量缩小征地范围,随着城乡土地平权工作的深入,集体土地入市的数量逐渐增加,土地征收的数量会越来越少。
新《土地管理法》第四十五条规定了公益项目的六种情形,包括军事、外交国家需要,能源和交通等基础设施需要,科教文卫等公共事业需要,安居工程等居住需要,省级以上政府批准的成片开发建设需要以及法律规定的其他情形。以上六种情形涵盖范围广,需要在实践中谨慎甄别、严格论证,对于似是而非的项目,需要报请上级裁夺批示。另外需要注意的是,成片开发必须经省级以上政府批准包括省级政府,“其他情形”必须是法律明文规定的,不能是法规和规章的规定,更不能是其他规范性文件规定。也就是说,对“其他情形”的界定权在全国人大及其常委会。严格遵守以上规定,就不会因为理解问题而滥用“公共利益”名义。如果批准征收的行为违法,第七十九条规定了行政处分、刑事责任和行政赔偿责任。
征收审批级别 依据土地性质和规模确定
从征收的角度进行土地性质划分,分为永久基本农田、永久基本农田以外的耕地和其他土地。我国实行永久基本农田保护制度,严格控制耕地转为非耕地,要求永久基本农田应当占耕地的80%以上。但是,如果有其他特殊或紧急需要,在战略性价值比较或战术性轻重缓急比较后,可以允许个别打破耕地保护红线。所以,法律规定的是“严格控制”,而不是绝对禁止,但需经国务院批准。另外,根据第四十六条规定,征收其他耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的,也需经国务院批准。实践中,个别地方政府采取化整为零策略,有违法规避现象。根据有关案例,此种现象被发现后省级领导及直接责任人受到处分。
对于“成片开发可征地”的规定,在此次《实施条例》中仍未对“成片开发”做更多解释。结合“减少征地”的大方向,对“成片开发”内涵和范围的界定实际上是土地制度改革到底要走多快的问题。鉴于当前地方政府对土地征收的冲动仍然强劲,决策者对经济发展与当下的基本民生和行政法治关系的认识仍有待厘清。所以,“成片开发”的标准需要加快立法进度。
征收申请需经过一系列前置程序
现代行政活动的方向是逐渐消减行政本位,回归行政的服务本质,所以征收决策正确与否需要接受公众特别是相对方的监督。另外,被征收方也需要合理的补偿来体现公共事务中的公平性。
根据新《土地管理法》第四十七条规定,土地征收的主体是县级以上地方政府,拟征收土地必须在申請审批以前进行土地现状调查、社会稳定风险评估、相关信息公告、必要时召开听证会修改方案、办理补偿登记和进行补偿安置。在与相对方的多数人签订完补偿、安置协议并且相关费用足额到位以后,才可以申请征收。现实中先拆迁后补办手续、违反协议拖欠补偿费等现象必须坚决纠正。需要特别强调的是,对于腾退拆迁的强制执行权在法院,法院必须亲自执行,不能委托,其他任何主体进行强制拆迁都是违法行为。当法治与效率无法兼顾的时候,应该选择法治。
《实施条例》也细化了土地征收“调查、评估、公告、听证、登记、协议”前置程序的相关规定,强化了征收行为规范化的法规依据。在《实施条例》没有出台以前,对于法律规定不明确的事项,可以根据事项和行为的性质是否属于行政自我约束而参照执行。根据行政法原理,增加相对方义务、减损相对方利益必须有法律明确规定,否则法无规定不可为,而补益相对方或者是约束行政行为自身的不在此限。另外,《吉林省农村集体土地征收补偿条例》对土地征收工作进行了详细规定,《实施条例》的修改可以借鉴。
征地补偿标准是生活水平不降低、长远生计有保障
确定征地补偿标准的原则是保障相对方生活水平的稳定性,包括即时的生活水平和长远的收入来源,体现了国家行政的公平性和合理性。根据新《土地管理法》第四十八条规定,征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。上述费用必须足额预存,在腾退搬迁前支付,并明确时间点。
与过去的规定相比,新《土地管理法》把住宅单列以显示其重要性,并增加了社会保障费用,充分考虑了被征地农民的长远生计。社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的社会保险缴费补贴,依据省、自治区、直辖市规定的标准单独列支。市场化环境下农民在就业竞争中没有优势,必须通过社会保障解决长远的基本生活需求问题,失地农民贫困化现象有望通过社会保障途径消除。保障和保险是未来社会扶助和救助的大方向。
另外,制订公布片区综合地价补偿标准并至少每三年调整或重新公布的方法增加了补偿公平性。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。在征地补偿过程中被征地一方造假骗取补偿款和补偿利益的案件时有发生,有关部门在审核资料的时候必须严谨细致,遵循实地查验原则。
征收与被征收双方 共同努力建设美好未来
征地补偿安置完成后,并不意味着政府责任的消失。各级政府应当遵循新《土地管理法》第五十条的规定,支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业,增加收入。新《土地管理法》和《实施条例》从制度层面畅通了被征地农民开创美好生活的渠道,但还需要集体产权制度等利益分配机制的改革进行配合。土地补偿费由村集体统一分配,具体办法要经村民代表大会决定,所以征地之后集体经济内部的规范运作、公开、公平更加重要。农村集体经济组织的常设机构作为土地所有权人的代表,享有接收、保管和分配被征收土地补偿费的权利,集体经济组织内部的所有成员之间是共同共有的财产法律关系,成员与组织机构之间是委托管理关系。所以,新《土地管理法》第四十九条规定,被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督,禁止侵占、挪用有关费用。(本文为河南省社科院创新工程项目20A36的阶段性成果)