吴先华 曹宏伟 陆晓征
摘要：从产城融合基本概念、难点挑战和认识误区出发，进一步深化了产城融合发展的认识基点和本质特征，系统化阐释了产城融合发展的科学内涵体系，提出产城融合要注重城市规模、空间尺度、适宜产业、动态演进、以人为本等问题，防止概念误解和错用。以目标为导向，提出了产城融合发展需要遵循因地制宜、因人而异和因时而异的基本原则，并从科学规划、产业升级、设施完善、环境提升、特色塑造等方面提出产城融合发展的总体思路和主要路径。
关键词：产城融合；内涵；发展策略
中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.04.010
改革开放以来，我国快速的城镇化和工业化迅速改变着城市和区域空间发展格局，在空间和时间上高度压缩的城镇化一方面极大地推动了经济社会发展和城市空间的拓展；另一方面，由于建设方式粗放、功能结构单一等原因，一些产业园区缺乏城市功能和基础设施配套成为产业孤岛，一些以房地产开发为主导的新城新区由于缺乏产业支撑成为了“空城”和“卧城”，产城分离现象日益严重，造成与城市发展脱节、职住失衡、钟摆式交通等问题。在这一背景下，国内一些学者提出产城融合发展的理念[1]，杜宝东[2]从时间、空间、类型、人本四个维度对产城融合的内涵与外延进行阐释，李文彬[3]等从人本导向、功能融合、结构匹配的角度阐释了产城融合的内涵与要求，殷悦[4]从社会空间的视角对产城融合内涵进行了解构。但是，目前關于产城融合的科学内涵仍存在一些认识误区，对产城融合的认识还缺乏一定的系统性。本文在现有研究的基础上，系统化梳理和阐释产城融合的科学内涵，并提出以目标为导向的产城融合发展思路和对策。
1 产城融合基本概念与认识误区
1.1 基本内涵
目前学术界对产城融合还未有一个统一的概念表述，对产城融合的理解也趋于多元。从宏观层面来看，自工业革命以来，城市与产业之间就成为最为紧密的关系，产业推进了城市的发展壮大，反过来城市进一步促进产业。因此，产城融合是指产业发展与城市的人口、资源、科技等要素禀赋相适应相协调，城镇的发展为产业发展和转型升级提供基础的支撑和服务，防止城市与产业发展的相互脱节，实现“以产促城、以城兴产、产城人融合”[5]。从中观层面来看，则是城市不同的功能区之间实现有效衔接，避免简单的空间功能分区，特别是产业园区等生产要素与城镇发展之间的协调和互促互进。从微观层面来看，作为新型城镇化背景下相对于“产城分离”的一种新的发展思路，产城融合更加强调功能的协调复合，避免过度功能分区。针对各类单一功能的新城、新区产生的大量交通、社会等问题，强调职住平衡发展，如林华认为产城融合首先是居住与就业融合[6]，在此基础上，围绕居住功能，引伸出城镇基础设施、公共服务等的匹配，以及生态功能的适应。
1.2 难点与挑战
产城融合要解决的一个重大问题是职住分离，然而现实是规划愿景往往与具体实践背道而驰。如北京亦庄经济开发区规划，在用地布局上力求实现产业用地、居住用地和公共服务设施用地比例的平衡。但是，2004 年开发区的OD调查结果表明，开发区的职工中居住在亦庄的职工比例仅为16%，根据 2010 年亦庄开发区管委会所做的问卷调查，社区 90%的居住人口都不在亦庄工作[7]，而开发区产业人群实际上则大量居住在生活成本更低的城中村中。究其原因就在于规划这只调控之手与市场选择之间的矛盾，规划可以调控产业和城镇的空间布局，但对劳动力市场和住房市场的空间布局调控能力微弱。产城融合不单单是在产业园区规划布局一定数量的住宅用地或建设一定规模的居住设施，而且核心是要让就业人员在该区域稳定居住，真正实现产城融合和职住平衡。总体来看，产城融合发展面临以下挑战和困难。
1.2.1沉淀成本影响
城市空间结构一旦固定，改变就非常困难。对产城融合而言同样如此，对于已建成运行并形成一定规模的产业园区或新城来说，已形成沉淀成本，通过改变空间结构，补齐相关功能，实现产城融合非常困难。一是现有空间已无植入功能的余地，在规划初期并未预留相应设施用地，即便剩有空间可用，也面临改变土地性质，修改相应规划等难题。二是面临土地、规划等多种约束和限制。在当前严控房地产市场、加强生态约束、控制建设用地规模的形势下，单纯因为产城融合而提供居住用地的可能不大，在居住为主的新城导入相关产业不仅面临土地约束，也面临居民是否接受的考验。
1.2.2规划落地存在不确定性
在发展经济的压力之下，各地招商引资不可能完全执行当初的规划，而地方想引进的产业类型未必会符合企业的选择，这导致一些想发展的产业发展不起来，一些不想发展的产业在压力之下不断增加，产业与城市的融合度越来越差。
1.2.3劳动力供给与需求之间的结构性矛盾
城乡劳动力市场会在较大空间范围内实现优化配置，且显著会超过任何一个产城融合单元。劳动力需求的多样化与区域劳动力供给的有限性，决定了不可能每个企业都能在适宜的空间范围内找到全部的合适劳动力，也不可能每个劳动力都能在居住地周边找到合适的工作[8]。
1.2.4家庭住房区位选择并不一定与就业地相重合
家庭成员的构成既有就业者，也有非就业者，如老人和孩子，家庭在居住选址时以家庭综合效用最大化为原则[9]，既要考虑房价承受能力，又要统筹考虑就业、教育、医疗等多项需求，而职住平衡仅是其中一项因素而已，这就导致一个家庭若实现所有劳动力职住平衡的可能大大减少。
总体来看，通过规划调控和优化布局来实现产、城、人融合发展比较困难，必须探索按市场化规律的办法来促进产城融合。
1.3 认识误区
1.3.1认为产城融合就是产业与城市的融合，忽视与人的融合
产城融合的关键要素在于人，不论是产还是城，都是因人而诞生，因人而繁荣，因人而衰落，其要义绝不仅限于产业与城市[10]，人是“产”和“城”的出发点和归宿，而城市居民是否与当地就业需求相匹配是产城融合的基础[11]。但目前多数产城融合的理论研究和规划实践，恰恰忽视了对人的分析与研究，特别是忽视了对人的就业居住等需求选择的分析。因此产城融合要围绕人的需求展开，瞄准就业人群和本地居民，促进产业类型或就业岗位与人口就业技能相匹配，产业园区发展与原居民的融合。
1.3.2 认为产城融合只针对新城、新区，忽视老城旧城的改造
目前产城融合发展研究，多数只关注新城、新区、产业园区等新型城市空间的研究，忽视了老城和旧城产城融合发展问题。事实上，新城区、各类产业园区等并非产城融合的全部，主城或旧城也存在较为严重的产城分离现象，如旧城已固化了一部分居住人群（如城市的老市民、回迁户等）随着产业的退二进三，就业环境对劳动力素质的要求越来越高，这部分人越来越不能适应新的产业要求，导致产业与人的不匹配，因此要防止改造过程中的过度房地产化，形成新的产城分离；城乡结合部要重点提升环境质量，促进产业升级。一些县城存在较严重的职住分离现象，即由于乡镇人居环境质量不高，大部分在乡镇工作的人口往往在县城居住，形成较大的镇—县交通流，形成了新的职住分离，这也是产城融合理应关注的空间。
1.3.3认为产城融合就是功能的完善与复合，忽视了产城融合的规模尺度
目前产城融合仅注重对新城、园区等功能上的弥补与完善，忽视其规模尺度的影响。不管是产业还是城镇，均受规模集聚效应的影响。如果规模太小，则达不到规模集聚效应，如果规模太大，则可能带来交通拥挤、环境恶化等规模不经济问题。产城融合必定存在一个适度规模。一般而言，当城市规模低于10万人时，规模收益较低，从管理学的成本和收益来看，一些学者认为起步的人口规模可以是3万、5万、9万、10万或15万[12]，至少可以肯定3万人以下是低效或無效的。产城融合应是在一定空间范围内的有限度的融合，不是背离规模效应的随意杂糅；是大分区、小聚集，以及适度混合空间和功能，否则将会导致规模不经济或城市总体效率的下降。如长三角某城市的中心城区共设置了 20 多个不同类型的开发区及园区，形成了多个封闭的“小而全”的功能体系，导致中心城区功能出现“散”、“乱”、“差”等一系列问题[2]。通常而言，对于大城市，基本以一定规模的产业园区、新城等为基本单元，开展产城融合，而对于大量一般的小城镇，则应倡导适度的功能分区。
1.3.4 认为产城融合适合所有的产业园区，忽视产业类型的影响
产城融合的理念并非适用所有的产业园区，对于一些以重工业、化工产业等为主的产业园区，产业发展造成的环境污染、噪音污染等，并不适宜居住生活，而一些装备制造等资本密集型产业，就业密度低，企业占地规模大，直接盲目导入生活功能，必定导致产城融合的失败。这类园区应按照相关生态环境的要求，适当远离生活区。
2 产城融合的认识基点与本质特征
2.1 认识基点
2.1.1 产城融合是一个动态的过程
城市和产业发展有其发展演变的客观规律，“产”“城”都处于不断的演进过程之中。园区或新城有其内在规律和成长周期，建设一座新城一般要花18～20年的时间[13]。从功能演化来看，园区或新城一般经历了“纯工业、工业和配套功能、综合新城”的发展历程；从空间上看，一般经历了“生产空间主导、生产空间和配套服务空间、消费空间主导”的发展历程[3]。始于20世纪80年代的一些产业园区、新城新区建设，近年来转向“综合性城市中心”建设，基础设施不断完善，人口集聚能力显著增强，呈现产城互动发展的良好局面。因此，产城融合是城市经济社会发展到一定阶段的产物，是一个动态的过程，不能妄下“空城”“鬼城”的结论[14]。例如，2011年被称为中国最大鬼城的“郑东新区”成功复活。
2.1.2 产城融合的内涵具有丰富的层次性
在宏观层面上，产城融合强调产业布局与城市规划的统一，使城市人口规模、城镇化水平与产业就业支撑相适应，防止产业、人口、空间的逻辑混乱和错配。据统计，到2020年全国城市规划的总人口将达到16.5亿，远超现有的全国总人口，这便是产城分离、互不衔接的最好例证[15]。在区域层面上（城市群），要根据中心城市与其他城市的关系，明确界定各城市间的功能定位、产业分工，形成良好的合作关系。在城市层面，则是产业特别是新区产业的选择与布局要符合整个城市的发展定位和性质，要注重中心城区与新城、卫星城、产业园区之间的功能互补，并形成相对独立的综合功能单元，最终实现互促共融。在产业园区层面，则要促进生产、生活、生态功能的复合，实现职住平衡，防止单一功能带来的负面影响。
2.1.3 产城融合的目标是实现生产、生活、生态的平衡
产城融合不单是实现职住平衡，而是要实现城市生产、生活、生态的平衡与融合，即在单一产业或居住功能的基础上，导入城市生活性服务业及生产性服务业，打造成熟的公共服务体系；或植入本地化的产业，提供更多的本地化就业岗位；打造更加宜人的居住环境，集聚人口和人气，使人能进得来、住得好、留得下，引导产业、居住、商业、娱乐、生态等功能的适度混合，实现生产空间集约高效、生活空间和谐宜人、生态空间山青水秀、地域文化特色鲜明，推动产业园区要从生产中心向地域生产综合体、产业社区转型，使在各类产业园区或新城区生活的人群享受到与城市居民一样的品质服务和宜居环境，并最终打造成为宜居宜业的综合新城。
2.2 本质特征
2.2.1 产城融合是生产方式的一次革新
产城融合既包含了产业业态的融合，又包含了城市形态的融合，二者不再只是一个互为依托、互为促进的简单关系，而是可以互为渗透复合发展，创造出新的更大生产力的一种新的经济社会复合体[16]。产城融合将进一步激发地区生产活力，为生产方式转型升级提升内在动力。因此，产业与城市的融合发展蕴藏着巨大的潜力，将是新型城镇化发展的重要推动力。
2.2.2 产城融合实质上是一种空间的生产
单一产业功能的产业园区建设实际上是资本投资于工业生产，而产城融合则是资本进入第二重循环之后投资于建成环境建设和第三重循环投资于社会性花费（教育、卫生、福利等方面）的建设。这会极大地推动生产力的发展，带来城市空间的普遍繁荣和城市空间的不断重组[17]。产城融合发展是社会经济发展到一定程度反映到空间上的一种表征，是资本积累到一定阶段寻求空间生产的必然产物，也是资本进入第三重循环提升创新能力、提高人的素质的必然要求[18]。
2.2.3 产城融合的本质是人本主义导向的回归
产城分离的产生在很大程度上归因为功能主义的导向，以及过于注重物质环境建设，忽视人的发展。产城融合发展的核心是以人为本，功能复合、产业升级、设施配套、环境提升、特色塑造等，都是为了进一步便利人们的生产生活，促进人的整体素质的提升，是从功能主义导向向人本主义导向的回归[3]。同时，也只有基于人的真实需求所进行的产城融合规划设计，才能切实促进城市功能完善互补、职住平衡发展、发展质量的提升，实现真正意义上的产城融合，否则脱离人的需求将导致就业人口与居住人口的错位，产城融合将会流于形式、事与愿违。
3 产城融合发展的总体思路
3.1 因地制宜
推进产城融合必须因地制宜，要结合当地实际采取科学的策略。要区分城市的不同片区，在老城区应注重腾笼换鸟，吸引现代服务业。在城乡结合部要进行适当的产业升级，改善人居环境，提高城市的紧凑度。以居住为主的新城关键是要植入产业功能，实现居住人口的就近就业，避免形成大量的城市潮汐人流和钟摆式交通。以生产功能为主的产业园区则要提高城市功能，完善城镇市政设施和公共服务设施，增加居住功能，开工建设人才公寓、公共租赁住房、商品住宅等，实现产城人的融合。
3.2 因人而异
人是产城融合中最具能动性的因素，产业的发展离不开人，而城市功能的完善也是为了人。以产业工人为主要群体的产業园区，应根据产业工人收入水平低、消费能力有限，无力消费新城提供的商品住房等特点，近期重点建设工业邻里中心，提供便捷的服务设施、公共交通，以及教育、卫生等基本服务，满足家庭型务工人群的需求。以高素质人才为主的一些高新技术产业园区，则要根据科技人才收入水平高、消费等级高、购买力强等特点，配套文化、艺术、科技等高端服务业，建设高品质住宅，优化生态环境和人文环境等。如果忽视目标人群的定位，将会导致新的产城分离，例如一些郊区新城定位“高端大气上档次”，但最后往往沦为“空城”[19]。
3.3 因时而异
动态演化是产城融合的基本特征之一，要注意和区分不同发展阶段的功能定位和主要任务，重点解决不同阶段的现实问题与需求。例如，从产业园区来看，在发展的初始阶段，应重点培育产业，集聚人气，特别是要做好前瞻性融合发展规划，同时预留产城融合发展空间[20]；在成长阶段，应进一步完善生产性基础设施，引导产业发展壮大，形成规模效应，逐步植入生活性基础设施，重点考虑为产业工人进行配套建设居住和社区级公共服务设施，实现首批就业人口的导入。在提升阶段，要促进产业转型升级，增强园区城市功能，引导功能多元、用地混合。在成熟阶段，要进一步完善生产、生活、生态功能的完善，把园区打造成为宜居宜业的城市新区。
4 产城融合发展的主要路径
4.1 科学规划
产城融合发展须以科学规划为指导。一是明确城市不同组成部分的功能定位。宜居宜业的城市新区应作为发展目标，规划好不同片区的功能定位，与中心城市以及各功能片区之间形成互促共融的发展格局，特别是要通过完善重大基础设施，加强中心城区与各功能区的联系。二是促进土地混合利用。土地混合利用有利于住宅和就业岗位的均衡分布，减少钟摆式交通[21]。综合安排产业、科技研发、商业服务和居住等用地，形成产业发展区、生活居住区、商业服务区等多组团布局、空间结构紧凑、功能高度混合的空间形态[22]，建设多功能高效率的城市综合体、邻里社区，实现居住、就业、娱乐、休闲等的相对平衡，就近满足人们的多种需求。三是强化以人为本的分析与规划设计。不同产业园区或新城新区功能定位不同，其目标人群也不相同，不同产业类型所需要的就业人群也不尽相同。产城融合发展规划要强化对目标人群的分析研究和规划设计，根据不同就业人员、原住民等目标人群的特征，针对其差异化需求进行精确定位，科学规划产业、居住、交通、生态等，使居民与就业需求相匹配、与家庭需求相匹配。
4.2 产业升级
产业升级和集聚是产城融合发展的根基。提高产业就业支撑能力，鼓励更多人员创业，提供更多的就业岗位，集聚更多生产要素。一是促进产业集群发展。按照产业集群的思路，围绕主导产业，注重补齐产业链，延伸价值链，创造更多的就业岗位。推动传统产业转型升级，提高终端产品和高附加值产品比重，推动传统产业集群提升层次。依据产城融合发展的目标人群，配套相关产业。二是推进产业园区升级。园区主导产业的发展必然经过单一产业要素集聚—前后向关联产业集聚—侧向关联产业集聚—创新突破的过程。其中，前向关联产业是利用主导产业产品的产业，后向关联产业是为主导产业提供生产资料的产业，侧向关联产业则是为主导产业提供技术、能源及其他服务的产业[18]。产业园区要积极发展前后向关联产业，形成特色产业综合体。同时，要推进现代服务业与传统服务业协调发展，为产业发展和居民生活提供优质的服务，增加新的就业机会。三是注重产业发展的演进性。发达国家和我国相关成功产业园区的经验显示，职住平衡比超过 60%就基本实现职住平衡[23]。只有居住结构 （ 消费结构 ）、就业结构和产业结构相互匹配，才能实现真正的产城融合[24]。要顺应产业演进的发展规律，以工业为主导的产业园区应瞄准为区内产业服务的生产性服务业和为区内居民服务的生活性服务业，配套完善服务功能。
4.3 设施配套
各类产业园区和新城区缺乏生活性服务设施是造成产城分离的重要原因。要在全面深入分析新城新区功能定位、产业类型、园区性质、现有基础设施，以及产业从业人员、本地居民等特点的基础上，根据产业园区未来发展趋势，因地制宜、因人而异、因时而异地配套完善相关基础设施。原则上，基本公共服务设施按城市标准配套，生产性服务设施和生活性服务设施按照不同层级设置，生活性服务设施的配套形式以分散、多层级为主，生产性服务设施的配套形式以集聚为主[22]。同时，对于一些毗邻中心城区的新城、新区要注重部分基础设施和公共服务的共建共享。通过不断完善行政、金融、保险、物流、教育培训等生产性服务设施，教育、医疗、文化、养老、就业、市政等生活服务设施，以及公园、绿化、亲水空间等生态基础设施建设，为城市生产、生活、生态功能的融合提供设施保障。
4.4 环境提升
良好的生态环境和可持续发展的潜力是吸引人口、集聚人才的必备条件。空间的区位、环境、形象、体验及其所带来的品味、身份意义，越来越受到城市居民的重视。空间环境品质已成为城市吸引投资和人才不可或缺的影响因素[25]。产业园区要重点围绕产业生产可能对生活生态带来的负面影响，进行有针对性的整治，加大污染治理力度，减少主要污染物排放，及时处理生产废弃物，降低噪音等，并达到环保标准要求，最大限度减少对居住生活的影响，使区域生态环境可持续发展。加大山体、湿地、林地等自然生态空间保护力度，发展亲水生态文化，改善大气、水等环境质量，使生产和生活空间融入区域生态格局。
4.5 特色塑造
技术创新及其环境、优惠政策、行政绩效及其廉洁程度、生态环境优越性、人力资本特别是高素质人力资源供给状态、地方文化独特性等要素的影响力日趋增强[20]。一个地方的发展特色正成为吸引人口集聚、留住人才、高质量发展的重要因素。在产城融合发展过程中，城市特色文化功能必不可少。要进一步强化文化功能，营造城市人文环境，建设特色文化空间，彰显城市文化魅力，推动城市景观风貌特色建设，提升城市内在品质。加大区域内历史文化资源的保护与传承，延续文化脉络，突出当地的自然特色、文化特色和建筑特色，塑造有特色的景观风貌。
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The Scientific Understanding of Industry-city Integration and Development Strategies
WU Xianhua，CAO Hongwei，LU Xiaozheng
（Shandong Construction Development Research Institute Urbanization Sector，Jinan 25001，China）
Abstract： based on the conception、difficulties and misunderstandings， the paper illustrates the scientific understanding of industry-city integration， further deepening the fundamental understanding and the innate characters. In order to prevent somebody from misusing the ideas， it must take urban size， spatial scale， industry type， development evolution， human orientation into consideration when it applied to the practice. Last， guided by the goal， this paper puts forward the basic principles that the integration development of industry and city should follow local conditions， development stage， and different population require， and suggests the general idea and main path of integrated development of industrial and urban areas from the aspects of scientific planning， industrial upgrading， facilities improvement， environment improvement， feature building， et al.
Keywords：industry-city integration；understanding；development strategies
