薛珊
摘要：从“管理”走向“治理”既是国家发展战略的重要转变，也是高职教育必走的一条转型之路。当前，要深入理解高职教育治理现代化的意义，剖析其发展困境，努力探寻高职教育治理现代化的路径，全面实现高职教育治理现代化。
关键词：高职教育;治理体系;治理能力;现代化
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）12-0014-05
教育治理主要是教育的公共治理，指政府、社会组织、市场、公民个人等主体[1]，通过对话、谈判、协商等方式共同参与教育公共事务管理、提供教育公共产品与服务，并承担相应的公共责任。作为教育领域中不可缺少的一部分，高职教育发展迅猛，校企合作不断深入，办学主体日益多元化。然而，我国高职教育领域治理水平不高，办学自主权得不到有效落实，走向治理现代化面临重重困难。推动高职教育走创新发展、内涵发展之路，必须要实现高职教育治理现代化。
一、高职教育治理现代化的意义
高职教育治理现代化，是全面深化高职教育领域综合改革的核心环节。受社会经济结构转型的影响，高职教育治理现代化的重要性、迫切性已经上升到新的高度。
（一）国家治理现代化不可缺少的重要组成部分
现代化既是一个系统，包括制度、文化等要素，同时又是一个持续的动态过程，即政治、经济、文化等都随时代发展而做出相应的调整，不断向现代社会转型。国家治理现代化更加强调制度化、法治化建设，利用法制、市场的力量来实现治理现代化，实现各项事务治理的常态化、制度化。教育治理现代化是国家治理现代化的重要一环。作为教育领域不可或缺的一部分，高职教育也必须要实现治理体系及治理能力的现代化。高职教育治理体系现代化的重点工作，即是建立政、企、校等多主体之间平等、协商的关系。而治理能力现代化的重点是设计合理的方式方法和技术手段处理好政府、市场、社会、学校之间的关系，配合治理结构转型发展进行科学协调、统筹规划[2]。推进高职教育治理现代化需要系统设计、长远规划，遵循国家治理现代化的理念及原则，以构建高职教育治理体系为基础，进而提升高职教育治理能力，使二者在迈向现代化的进程中互相支撑、互相促进。
（二）高职教育可持续发展的需要
当前，高职教育发展的瓶颈问题日益凸显。高职院校与政府存在着较强的依附关系，且这种关系越来越紧密。一直以来，政府通过赋予高职院校更多的行政资源而不断约束学校，高职院校也渴望获取政府的支持，无法摆脱政府干预过多的这一现状。在此背景下，由“单维”管理向“多元”治理的转变，既是国家治理现代化的内在要求，也是高职教育长久发展、创新发展的迫切需要。为推进高职教育可持续发展，要在治理理论指导下，进一步厘清高职教育多元治理主体的权责边界划分，创设政府、学校、行业企业三者分别以管、办、评为主要职责的合作、协商、共治的治理环境。由于高职教育治理的对象、方式、效果评价均不同于普通教育，且涉及政府、社会、企业等多个利益主体，因而要运用多样化的治理工具，建立完善的治理制度体系、治理评价体系，来实现高职教育治理的有序推进。
（三）构建现代职教体系的必然要求
《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》明确提出，要完善校企合作的现代职业院校治理结构，推动行业、企业和社区参与职业院校治理，提高职业院校治理能力[3]。实现高职教育治理现代化是构建现代职教体系的必然要求。“政府主导、行业企业参与”是现代职教体系对高职教育提出的明确要求，是现代高职教育办学的显著特征。高职教育治理现代化的实现，必须要依托政府的大力支持，行业企业的有效介入，社会组织的广泛参与。然而，高职教育治理不仅包括企业、社会组织等外部要素，而且还有学生、教师等内部要素。高职教育治理现代化的实现，必须加强内外部要素的结构优化，充分发挥各治理主体的积极作用，构建结构合理、功能完善的治理体系。
二、高职教育治理现代化的现实困境
（一）外部环境不够完善，制约高职院校内部治理结构优化
从宏观角度来看，国家对职业教育发展进行了系统设计、长远规划，使得高职院校的发展拥有诸多机遇，同时也面临一系列挑战。综合分析当前高职教育的发展状况，其外部环境还不够完善。一方面，政府权力过大，政与校的责权界限模糊。在实际办学过程中，政府权力过大，越位管理的现象依然没有得到改善。政府放权缓慢，改革不彻底，难以真正实现“管办评”分离。学校办学自主权依然受限，不敢“放开手干”。另一方面，社会监督和社会参与高职院校治理还停留在理想层面，尚未真正付诸高职院校办学实践过程中。“校企合作、社会参与”是高职院校办学的重要特征，也是发展现代职业教育的重点环节。但由于行业企业在职业人才培养过程中的地位不高，角色边缘化现象严重，与高职院校合作办学利益上产生的冲突日益扩大化，影响校企合作的深入推進。加之校企合作法尚未出台，学校与行业企业的权责依然不清。行业企业参与治理的重要性未得到显现，也难以完善多元的治理体系。外部政策环境的不完善，使高职院校难以建立科学的内部治理结构，也难以实现各利益相关主体的共同治理。
（二）内部组织相对封闭，限制高职院校开放治理功能实现
我国高职教育的发展历时不长，且内部组织不够开放，缺乏与企业等的有效沟通和深入合作。与此同时，高职院校内部组织对“产教融合”的理念理解失当、落实不足，差异化、特色化办学的治理模式滞后，吸引行业企业参与高职院校内部治理的平台与组织尚未建立起来，内部治理结构混乱、治理能力低下。究其原因，一方面，大多数高职院校内部组织机构未体现应有的职教特色，而是直接沿用普通本科高校的机构设置，也未能依据职业人才培养的特色定位来构建相应的教学机构和学术组织，从而也就没有融入一线行业企业的特征。另一方面，较多高职院校由中专合并、改组而来，其中含有明显的中专办学特征。面对教师职业能力要求的不断提升，面对产业升级带来职业人才聘用标准的提升，传统的内部组织机构无法快速适应这一变化并做出相应的调整，同时在变革管理方式和应对市场变化等方面常表现出治理能力严重不足，严重影响开放治理功能的实现。
（三）制度建设相对滞后，影响高职院校内部治理能力提升
要实现高职院校内部高效治理、有序治理，必须有一套相互关联、结构合理的制度体系作支撑。一些高职院校缺乏具有特色的制度文化，制度建设严重滞后，制约了高职院校治理能力的提升。其问题主要表现在以下几个方面：
1.法人制度不完善
就法人制度而言，高职院校作为独立的法人机构，其办学自主权仍然有名无实。高职院校在办学过程中过多依赖政府的政策支持，学校的事务管理、办学方向等过多地受到政府的干预。高职院校为争取政府较多的行政资源，宁愿放弃办学自主权，而完全按照政府的意志来办学。同时，也存在部分院校对自主权使用不充分的现象，在人事管理、招生等方面自主权使用明显不足。
2.组织制度不健全
长期以来，高职院校的执行权、决策权存在一定程度的交叉。同时，行政权力过大，学术权力过小，二者之间的界限逐渐模糊化，使得决策主体过于单一。首先，校长是我国高职院校的主要决策者。校长承担着决策者、执行者的双重角色，使得科学有效的制约机制难以实行。其次，在校企合作、多元治理等事务上，高职院校通常缺乏系统的制度设计、政策保障。高职教育的治理思维常常以院校为主，使得决策主体结构过于单一。行业企业参与治理却缺少话语权，不能在治理过程中发挥应有的功能。再次，尽管高职院校的民主监督机构以党代会、学术委员会等为主，但监督实效低下。长期以来，高职院校的行政化机构设置与管理模式，使得校内机关只对上级负责，导致内部监督机构功能十分有限，学校组织体系外的行业企业难以发挥应有的监管作用。
3.管理制度不科学
近年来，高职院校的权力机构横向失衡、纵向失重等问题日益突出，使得内部治理机制的运行大受影响。一是权力结构横向失衡。学术权力过小，行政权力过大，二者之间形成巨大的反差。其主要表现为：院校的行政人员掌握着绝大部分人力、财力、物力等资源，然而各系的工作开展被限定在行政部门制定的资源配备框架下，降低了各系的办学活力。同时，学术委员会不能真正参与学校的重大决策，行政化思维模式制约着学校的各项管理工作的高效化、有序化。二是权力结构纵向失重。决策权力过于集中，民主化机制运行受阻。尽管教工委员会等组织机构有决策与管理的权力，却不能真正参与决策与管理，民主化管理机制有名无实。三是章程建设滞后。由于我国高职院校章程建设才刚刚起步，且受重视程度较低，使得章程在内部制度体系的引领作用大大减弱，配套制度建设也严重不足，经过章程核准后的执行机制也未建立。目前，绝大多数高职院校尚未建立起负责监督章程执行的专门机构，使得章程在学校管理中的重要作用未得到有效显现。
三、高职教育治理现代化的路径
高职教育治理水平直接关乎高职教育发展的深度和高度，也关乎人才培养质量的高低，更关乎与“一带一路”“中国制造2025”等重大战略的对接程度。要实现高职教育治理现代化，就要从以下几点入手。
（一）厘清高职教育治理的全面认识
我国高职教育的发展真正始于20世纪90年代，长期以来人们对高职教育的正确认识还未完全树立起来，认可度较低。要正确认识高职教育治理，首先必须全面认识高职教育的重要性。一是高职教育在经济社会发展过程中扮演了十分重要的角色，通过培养高级职业人才服务经济社会发展方式的转型，其重要特征是产教结合。二是高职教育在促进产业结构优化升级、促进教育公平、缩小区域发展差距、维系社会和谐安定中具有关键性、战略性、不可替代性的地位。尽管高职教育在政府的主导下进行，但仍具有公共产品的属性;要逐步实现政府购买高职教育服务，将市场机制引入高职教育办学。无论是从可行性抑或是从必要性来分析，现有的管理体制无法满足高职教育持续发展的客观需求，迫切需要加强管理改革。实施高等职业教育治理是未来高等职业教育管理体制改革的必然趋势[4]。实施高职教育治理，就必须不断完善治理体系，持续提升高职院校治理能力。高职教育走向治理，将有助于高职教育突破发展瓶颈，释放高职教育的办学活力，增强高职教育促进经济发展方式转型、助推产业结构调整的效能。
（二）完善高职教育治理体系
现代职业教育横跨公共领域和市场，其治理有别于公共资源配置的普通教育或纯公共事业的管理，不能完全套用政府治理理论和方法，又不能完全用企业或公司治理的理论和方法[5]。完善高职教育治理体系，要摆脱传统政治及行政制度的束缚，构建分权、民主、参与的治理体系。同时要从教育管理向创设协同、合作、多元的治理环境转变，这是国家治理体系现代化背景下对高职教育管理的强烈诉求，也是实现高职教育内涵式发展的必由路径。在这种转变过程中，要努力扭转政府单向管理学校的思维模式，逐步构建政府、社会、学校平等参与治理的新模式、新环境。
1.从“全能政府”轉向“有限政府”
政府部门应率先在工作理念上从“全能政府”走向“有限政府”，树立公共服务意识[6]，贯彻公共服务理念。因此，要构建和完善高职教育的法律法规，实现高职教育办学的法治化。同时，要实现从微观层面管理到宏观层面调控的转变，从过去微观办教育转向宏观管教育，进而转向为教育服务，努力促进高职院校与社会之间形成协商、对话、互动、平等的关系。高职院校的发展与地方政府密切相关，除了需要政府的政策支持外，还需要政府给予一定的制度保障，由此形成利益共享的命运共同体。
2.树立依法治理的理念
法治化是高职教育治理合法性的前提保证。要实现高职教育的可持续发展，就必须要依法治理，运用法治的理念主导学校各项事业的开展。因此，要加快制定完善的职业教育法律，健全职业教育办学的规章制度，确保高职教育治理行为的合法化、常态化。同时，依据治理主体的特征及要求，规范并健全各主体行为的法律体系，从而激发治理主体的自主性，为深化高职教育改革提供必要的制度基础。对高职院校而言，要不断开拓创新意识，加强章程建设;对外协调规范学校与政府、社会组织在“教育场域”和“经济场域”中的关系，对内依法治校，不断推进内涵建设，实施科学治理。
3.行业企业、社会组织参与高职院校治理
在治理现代化视阈下，政府、教育主管部门要协助高职院校畅通多元治理的渠道，即由行业、企业为代表的社会团体主动参与高职院校的治理，形成协商、民主的治理环境。首先，要努力使社会组织、行业企业深刻认识到参与高职院校治理的责任和使命之所在，合理划分并调整行业企业、社会组织作为治理主体的权利，并承担相应的义务及职责。同时，要树立广大公民主动参与并积极监督公共事务管理的责任意识、民主意识，切实推进高职院校治理的公开化、民主化。其次，要创新政府部门、社会公民、社会团体等协作治理公共事务的模式，妥善处理治理主体间的利益分配问题，使高职院校各治理主体的公共利益最大化。
（三）推进高职教育治理能力现代化
高职教育治理能力现代化，必须要建立在高职教育治理体系的基础上。通过相关要素的引入，提升高职教育多元治理能力，使之适应现代社会的发展，并形成一种高效、协调的平衡状态。
1.治理能力现代化的内部路径
高职教育治理能力现代化的内部路径，主要包括治理方式的民主化、治理制度的体系化、治理手段的统筹化。高职院校需要通过更新院校治理理念、优化院校组织结构、完善内部治理制度、提升内部治理能力和培育内部治理文化等方式[7]，来提升院校内部治理水平，进而持续提高办学质量。
第一，要以章程建设为抓手，加强高职院校制度建设的体系化。具体来说，要加强人才培养、科学研究等的制度建设，使制度建设与治理能力提升互相促进、协调发展。同时，要实现以体系化的制度理性弥补人性和人的能力的局限，以体系化制度权威凝聚改革的共识和力量，以体系化的制度文明为良法善治提供前提基础，以体系化制度兑现履行神圣和庄严的责任承诺[8]。要持续完善制度体系的整体性、一致性，保障民主监管制度的规范化、常态化，建立权力运行监督机制以及有效的权力制约机制，从而强化制度的执行力和实效性。
第二，要建立以党委会为主导的科学民主的理事会决策体制。要建立专业委员会执行体制，突出校长的核心地位;建立以高职院校、行业、企业、政府为利益共同体的多元化监督反馈体制，保障执行权力的合理运行。在高职院校的决策制度建设中，要加强行政决策机制的创新;加快构建适应信息化、市场化发展趋势的现代决策机制;有效发挥教代会、理事会的积极作用，畅通广大教职工意见交流、建议反馈的渠道。同时，积极探索决策咨询、技术咨询的新方法，借助于大数据、“互联网+”等技术手段和现代化工具在决策中的运用，实现决策的民主化、现代化、科学化。
第三，要促进高职教育教学、科研等内部要素的现代化，以此构成一个有机协调、动态发展的运行系统。在我国经济社会转型发展的背景下，对高职教育的治理方式会带来显著的影响，指引着高职教育的办学方向、建设任务、文化价值取向的变革。因此，高职教育治理要密切结合国家发展的重大战略做出相应的调整。一要运用经济、行政等多种调控手段，使有关高职教育的组织机构高效运转。二要把握全局，确保高职院校的根本利益，协调改善高职院校对外关系。三要立足于高职院校人才培养、服务社会等的全面提升，加强战略规划。四要持续加强教育教学改革，重改革、促发展、强创新，协调好发展与稳定的关系。深化高职教育综合改革，促进高职教育招生、培养、输出环节的精准对接，积极承担助推社会转型的重大责任。
2.治理能力现代化的外部路径
高职教育治理能力现代化是一个不断发展、动态调整的过程，与现实世界紧密相连，并主动适应并推动经济社会的变革。提升高职教育治理能力，要注意协调高职院校办学中多主体间的关系，确保利益分配公平化、权责划分科学化。
第一，各级政府要树立全局观念，进一步加强对高职教育办学规律及性质的全面理解，切实重视并大力推進高职教育创新发展。要以转变职能为核心，构建服务型政府，准确定位政府管理高等职业教育的职能[9]。通过立法制定相关法律保障行业企业在参与治理过程中的权责，明确行业企业的重要地位，健全行业企业积极参与治理的合作机制、激励机制、运行机制;完善并落实相关法律规定，大力保障治理主体的利益，吸引社会力量单独办学或者联合办学，参与高职教育各项事务的治理。
第二，政府要适当放权。要激发高职院校的办学活力，给予办学自主权。用政策引导社会组织、行业企业参与高职教育办学，并增强其决策权，努力形成平等协商、多方合作的现代化网络治理机制。合理运用职教集团等多主体协作、互动的合作形式，优化高职教育办学的外部环境，促进校企合作、产教融合;加强学校与企业、行业等利益相关者间的平等协商、共享合作。
第三，要促进高职院校、市场、政府、行业企业几大力量的均衡化，使四者之间形成平等协作、相互适应的新型关系。为此，政府要充分发挥社会协同作用，通过相应的政策给予充分的引导，调动社会主体积极参与、支持高职院校办学。同时，激发企业等主体投资办学，发挥市场调控作用，形成不同领域功能互补、利益共享、风险共担的良好氛围。政府与其他主体的关系决定了这种协同能力的强弱。加快转变政府职能，努力促使政府与市场、企业、学校形成良好的协同关系，才能使各主体之间的互动平等化、长期化、制度化，加快转变政府职能，实现政府引导、市场调控、企业参与治理的良好态势，加快转变政府职能，确保高职教育主动适应社会转型和市场调整的需要，保障高职教育步入良性发展的正轨，从而实现高职教育治理现代化。
参考文献：
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[8]陶希东.治理能力现代化的衡量标准[N]. 学习时报，2014-12-08（03）.
[9]雷世平，姜群英.高职院校治理能力现代化的内涵及其衡量标准[J].职教论坛，2015（31）：41-45.
Dilemma and Countermeasures of Modernization for Higher
Education Management
XUE Shan
（China West Normal University， Nanchong Sichuan 637002，China）
Abstract： From "management" to "governance" is not only a major transformation of the state policy， but also a fundamental change in the development of higher vocational education. Perfecting the higher vocational education management system and promoting the ability of higher vocational education governance is the embodiment of the inherent requirements of modern vocational education system， and the prerequisite of realizing the modernization of higher vocational education governance.
Key words： higher vocational education; management system; governance capacity; modernization
