赵晓蕾
摘要：大数据背景下的数据跨境流动早已成为较为普遍的现象，尽管从推动数字经济发展的角度上看，促进其“自由流动”是基本原则，但是若监管不力，则无序的数据跨境流动极有可能对国家安全、公共利益、个人利益等造成不可挽回的重大影响，在某种程度上，数据安全对于我国而言至关重要。从全球发展的角度上，世界上较多国家已经制定并完善了相关的监管策略，我国也在逐步完善相关体系的建设。因而，本文以产业发展情况和政策法规框架作为切入点，描绘数据跨境流动的现状发展现状，并在此基础上提出我国所面临的挑战和策略，以期通过借鉴国际上较为成熟且与我国相适应的经验，建立适合我国国情和产业发展的数据保护法律治理体系。
关键词：大数据 数据跨境流动 法律 治理 挑战
Analyze the Governance of Cross-border Data Flow in the Context of Big Data Era
ZHAO Xiaolei
（Baicheng Market Supervision Administration， Baicheng， Jilin Province， 137000 China）
Abstract： In the era of big data， cross-border data flows became a common phenomenon， while in the point of view to promote the development of digital economy， promoting the "free flow" is the basic principle， but if with the poor regulation， the disorderly data across borders is likely to bring irreparably significant consequences in terms of national security， public interests and personal interests. To some extent， data security is very important for China. From the perspective of global development， many countries in the world have formulated and improved the relevant regulatory strategies， and China is also gradually improving the construction of relevant systems. Therefore， this article describes the current development situation of the cross-border data based on the industry development situation and the policy framework， and based on the situation， brings out the challenges and strategies， expected to establish a legal governance system of data protection suitable for China's national conditions and industrial development by drawing lessons which are mature and adapted to China from international experience.
Key Words： Big data; Cross-border data flows; Law; Governance; Challenge
在大數据背景下，移动互联网、智能终端、新型传感器已经几乎普及到社会生活的各个领域，人人有终端、物物可传感、处处可上网、时时在链接，数据增长速度形成了爆发式增长趋势。由于数据挖掘、神经网络、云计算等现代数据服务科技的兴起，不仅在促进全球企业发展方面发挥着重要作用，同时能够使数据可以快速、高效地在各区域之间进行流动，数据与货物、人员、服务、资本的流动相类似，因此，数据的属性早已发生了变化，目前已经成为了国际政策的重要组成部分。实际上，这也揭示了数据已经具有了与土地、能源相类似的高价值属性，在一定程度上，已经成为了一个国家的新型基础性资源[1]。“数据跨境流动”最早在20世纪70年代就已经被提出和应用[2]，也一直是世界各国乃至国际组织热点讨论的话题，并发布具有重大影响力的数据规制相关政策法规性文件，由此可见，数据跨境流动实际上对于发展数字化和数据赋能的产业是具有重要意义的。经济全球化与国际贸易的发展，新冠肺炎疫情在全球的蔓延，提升了数据跨境流动的需求，但是跨境数据流动问题非常复杂，全球跨境数据流动的治理规则变得日益复杂，必须建立健全数据跨境流动管理制度体系，全面提高我国数据跨境安全管理能力[3]。高水准数据跨境流动规则在抢占数字贸易规则决策者身份的过程中起到重要作用，如何规制数据跨境流动的治理和应对潜在的挑战，值得政策制定者和相关从业者进行不断思考和实践的。
1数据跨境流动法律监管现状概述
1.1产业发展
《全球及中国数据跨境流动规则和机制建设白皮书》指出，数据跨境流动对于促进数字创新、提高经济增长效率和增进社会福祉至关重要;数据跨境流动逐步成为国家和地区间博弈的重要问题。数据跨境流动对于“全球化4.0时代”[4]而言，其不仅是发展数字经济的基础[5]，同时也是全球化贸易发展的重要影响因素，因此，可以从数字经济的角度侧面反映数据跨境流动涉及的产业发展情况。根据2021年4月中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书》可知，2020年我国数字产业化规模达到7.5万亿元，产业数字化规模达到31.7万亿元，尤其在疫情促进传统行业转型的背景下，数字产业化和产业数字化已成为我国经济未来发展的重要趋势之一，预计到2025年，我国数字经济规模有望成为世界首位[6]。在数字经济核心产业方面，我国是计算机通信和其他电子设备制造业增加值规模、信息和通信技术产品出口规模最大的国家。以跨境电商为例，欧洲电子商务协会数据显示，2020年欧洲线上消费人数中有超过2.2亿人参与了跨境购物，而国内头部科技公司如阿里巴巴、华为等科技公司也已经在跨境电商、跨境支付等领域形成了领先优势。但是，根据麦肯锡的数据，尽管我国数字经济规模处于全球领先地位，可在数据的流动规模的角度上，我国并不占优势[7]，因此，加强数据跨境流动对于我国发展数字经济具有重要意义，同时也是未来需要强化发展的领域之一，实际上也反映出了我国在安全体系构建、政策法规建设的层面上尚需要不断完善。
1.2法律政策框架构建
根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书》，目前国际上对于跨境数据流动的监管模式可以归纳为限制性流动、条件式流动及开放式流动三类。首先，限制性流动，例如，我国特定的个人数据、美国的政府数据、澳大利亚和英国的健康数据、俄罗斯的通信数据是要求数据存储在境内的服务器内，俄罗斯要求个人数据的处理在境内服务器进行。其次，条件式流动，例如，欧盟的通用数据保护条例需要在监管条件下经过充分的评估可以进行。最后，开放式流动更倾向于事后问责，由企业与行业自治。从典型的法规政策角度，可以看到几乎世界各国都进行了关于数据确权方面的探索。例如，较早的经合组织和亚太经合组织出台的《隐私保护和个人数据跨境流动指南》及《隐私框架》[8]，影响力较大的法规是欧盟于2018年正式生效的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR），其对欧盟境内机构控制或经欧盟境内设备处理的数据，以及向欧盟境内数据主题提供商品或服务时处理的个人数据和监控发生在欧盟境内的行为所收集到的个人数据进行了法规层面上的保护，这种法规层面的保护在范围和力度方面已经趋向于基本人权的保护，其在一定程度上对其他各国制定相关数据保护法规起到了一定的借鉴作用。
由数据确权延伸出的数据跨境流动属于在此基础上进行的数据治理范畴。就我国在数据跨境流动相关政策法规体系构建而言，首先通过2021年6月印发的《数据安全法》中确立了数据自由、安全流动的原则，适用于我国境内开展数据处理活动及安全监管。在此基础上，我国又于2021年10月印发了《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》，实际上，该项办法的征求意见稿是继《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》后制定的数据保护领域范畴下基础性法律制度体系性文件之一，其规定了需要申报数据出境安全评估的对象，其中包括五大类，分别为“关键信息基础设施的运营者收集和产生的个人信息和重要数据;出境数据中包含重要数据;处理个人信息达到一百万人的个人信息处理者向境外提供个人信息;累计向境外提供超过十万人以上个人信息或者一万人以上敏感个人信息;国家网信部门规定的其他需要申报数据出境安全评估的情形”，并规定了安全评估的流程、相关责任人的义务、责任等，实际上，对于逐步形成我国对于数据领土的监管优势，进而保障其在国家、公共利益之下的自由安全流动，并形成安全、合理、有序地利用生态具有较大的意义。中国应加快构建跨境数据流动法律监管体系，积极参与国际规则的制定和国际条约的签订[9]。各国应加强交流与合作，增进共识和信任，发挥重要国际组织的作用，共同制定切实可行的国际规则，通过数据跨境流动共享推动全球经济增长、社会发展和全球化进程。
2浅析数据跨境流动挑战及策略
2.1网络安全体系的构建与隐私信息保护
数据跨境流通过程中数据安全与数据隐私保护成为两大关键要素。网络安全是保障数据跨境流动安全的首要因素。然而，尽管当今网络技术已经在应用的层面上得到了较为广泛的普及，但是与此同时，网络安全引发的数据泄露、个人隐私泄露等一系列问题，也频繁发生，如雅诗兰黛4.2亿用户信息遭到泄露、超过120万丹麦公民的纳税人识别号遭到泄露、美国的财政部和商务部都遭到了恶意代码植入等事件无疑为数据的跨境流动带来了较大的阻力。因此，从立法的角度，加强网络安全体系的构建，同时明确数据确权以及数据流动过程中所涉及的权责主体，对于进一步预防、解决和处理网络安全引发的数据治理难题将得到规范，并完善对公民个人隐私信息的保护。另外，引进诸如区块链等新技术，则从技术的层面上保障了数据的完整性和隐私信息的保护。
2.2数据分级管理与重要数据安全评估
以“国家安全”关切为核心的“重要敏感数据”将成为跨境流动限制重心，对涉及国家安全利益的数据，各国的对策将愈加灵活。我国作为实行跨境数据限制性流动原则的国家，实际上，《数据安全法》对于数据的分级管理已经进行了相应的完善，而《网络安全法》针对出境行为所要求管理的数据只有两类，即个人信息和重要数据。其中公民个人信息已在《网络安全法》中作出明确规定，即是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等。而重要数据是指与国家安全、经济发展，以及社会公共利益密切相关的数据。另外，《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》也提出了重要数据安全评估的概念，但是目前我国对于重要数据的概念尚未在法规中进行明确，仅是由行业内进行规范。例如，汽车行业数据，《汽车数据安全管理若干规定》中对重要数据所包含的具体数据类别相对较明确。而且，诸如医疗领域等其他领域的重要数据概念尚未明晰，也就造成了众多行业内重要数据治理地带的模糊。对于此项挑战，除了行业内需要积极与国家立法机构、相关政策制定者形成良好的沟通渠道，对行业内的重要数据进行识别、划分，完善数据分级管理的标准和框架。在法规尚未完善的时期，更应从法理的角度出发，尽量完善机构内部标准体系的构建，以确保合规性和对潜在安全风险的防范。
3 结语
大数据时代下，数据的价值属性尤为凸显，对于世界各国未来的发展而言，数据的重要性不言而喻。但数据价值的体现取决于很多个方面，如是否具有良好的基础建设条件、数据治理环境、数据跨境流动的通畅性等。如果数据的跨境流动处于一种失序或者阻滞的状态，则无法将数据的价值得以体现，也会对数字经济造成负面影响，而良好的数据规制体系的构建，需要在网络安全基础建設的环境下探索治理的细则;同时，也许在个人权利、隐私保护、公共利益中寻求平衡点;另外，还需要在自由、安全大原则的前提下精细化治理，数据的分类与重要数据的评估需要经历实践的检验，真正做到合理的分级管理和重要数据的有效识别。总体而言，数据跨境流动未来的框架应在网络安全构架之下，形成动态、可协调且适应力强的治理体系，促进数据的自由、安全流动，并进一步形成健康的数字生态系统。
参考文献
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